陕甘宁边区东靠黄河，北起长城，西接六盘山脉，南临泾水，南北长近一千华里，东西宽约八百公里，辖有陕西的延安、安塞、保安、安定、延川、延长、栒邑、淳化、定边、靖边、甘泉、鄜县、洛川，甘肃的庆阳、合水、环县、宁县、正宁、镇原、靖远，宁夏的盐池、固原、海原等二十三个县，其中延安是中共中央的所在地。

　　一九三八年二月，为便于加强河防，陕甘宁边区政府呈文国民政府行政院，提出将洛川、镇原、固原、海原、靖远仍隶原省，将清涧、米脂、吴堡、绥德、葭县归边区管辖。

　　以上县虽然属于边区政府管辖，国民党却以政令统一为借口，另派县长，因此边区政府一个县往往有两个县长。有些国民党县长又以正规军、特务编入地方保安队，用此办法实现变相蚕食。

　　国民党在陕甘宁边区的南边、西边、北边驻有四十多万大军，计有十九个步兵军和两个骑兵军，还有地方武装三个保安旅和十七个保安队。其中势力最雄厚的是蒋介石的嫡系胡宗南的部队。

　　抗战八年，日军仅一九三八年初小队人马过黄河进入陕西境内，盘桓半日即离去，再无日军进入陕境。

　　国民党这些庞大的兵力，全用来“保护”毛泽东了。

　　对此，毛泽东在一份电文中曾经这样写道：“谋我者处心积虑，百计并施，点线工作布于内，武装摧残发于外，造作谣言，则有千百件之情报，实行破坏，则有无数队之特工。”

　　担任八路军后方留守处主任，执掌陕甘宁边区的防务的是肖劲光。

　　一九三九年，从年初开始，国民党顽固派制造的摩擦事件，便接二连三地发生，到年底前后达到了高潮。

　　关中及其毗邻的鄜县、甘泉一带，是陕甘宁边区的南大门，是全国各地进步青年和国际友人奔赴延安的一条主要通道。这个地区又正是时任第八战区副司令长官的胡宗南所属部队的主要防区。胡宗南在关中和陇东一带，部署了十二个步兵军、一个骑兵军和两个骑兵师、八个炮兵团，共约二十万人的兵力。特别是把他的骑兵二师、二十八师、预备三师以及保安旅等大量兵力，布署在紧靠边区鄜县、淳化、栒邑等县的洛川、邠县一线，直接威胁边区的安全。时任陕西省主席的蒋鼎文，委派到边区鄜县、栒邑、淳化等县的几个县长及其保安队，也都是内战内行、专门制造摩擦的大小爪牙。这样一来，这个地区的摩擦事件之多，在各个时期几乎都居首位。

　　一九三九年初，因河防吃紧，八路军原先设在黄河边上的残废院，奉命西移到关中地区栒邑县城南边的土桥镇。栒邑国民党县长张中堂及邠州国民党专员张明经闻讯以后，调集保安队二三千人，围攻残废人员，迫使我残废院不得不退出土桥，移到栒邑县城。五月下旬一天，残废院的一个采买人员出城采购，突然遭到该县保安队枪杀。残废人员群情激愤，派出代表前往国民党县府请愿，县长张中堂指挥保安队开枪射击，当场惨杀残废代表九名，随后又率领大队人马向八路军留守兵团派驻县城的独立一营进攻。与此同时，张明经也调来保安队两个团，日夜猛攻。众寡悬殊，我军被迫退出县城，栒邑遂被顽军占领。出城时，残废院有十七名重残官兵掉队，被保安队捕去，经毒打后，全部被杀害。

　　肖劲光给省主席蒋鼎文发了急电，谴责了张明经、张中堂一伙制造这一杀人掠地惨案的罪行，悲愤而又克制地指出：“查敝军残废员兵，以抗敌余生，养息后方，以前移驻土桥，备受迫害，今又大遭屠杀，消息传来，痛心曷极！惟念国家处此危急存亡之际，袍泽之间，纵有差错，总宜容忍。”肖劲光要求陕西省政府派员查处此案。毛泽东审阅了这份电文，要肖劲光同时致电蒋介石和程潜。此外，肖劲光还就这一事件，向全国发了通电。

　　栒邑几十名罹难烈士的血迹未干，驻洛川的国民党新编骑兵第二师，其师长马禄又在频繁调动，向鄜县开进，一部已进占鄜县南部的几处村镇。中共中央一面指示留守部队要加强鄜甘警备区外，还由毛泽东亲自给天水行营主任程潜、陕西省主席蒋鼎文的电稿中严正声明：“如果马师强占不退，则引起冲突之责任及一切后果，我们概不负责。”在此情况下，国民党军不好亲自动手，其县长蒋隆延指令六个联保主任叛变为匪，率领匪徒在大义乡一带，切断交通，劫走八路军来往人员数十名。随后，又组织暗杀队，埋伏险要，阴谋杀害八路军鄜甘警备区领导干部及各团、营长，制造恐怖气氛。

　　绥德先是由国民党管辖，后又划给共产党管辖，这个地区就更加复杂。

　　何绍南，毕业于日本士官学校，与板垣征四郎是同学，两人交情甚笃，他又颇得蒋介石器重。国共两党在绥德地区成立了一个“抗敌后援会绥德分会”的统一战线组织，分会主任由何绍南担任，绥德警备司令员、中共党员陈奇涵担任副主任。何绍南当了主任以后，以确保地方治安为名，调来保安队四百余名，又收买了一批兵痞、匪徒，合编成五个保安队，分驻各县，为他制造摩擦充当打手。

　　何绍南任职两年，制造了大量的摩擦事件。一九三九年五月，他授意安定县长田杰生指挥保安队袭击杨家园子，用机枪扫射，打死打伤八路军官兵数十人。九月，他面喻吴堡县长黄若霖，组织暗杀队，杀害了八路军一二零师三五九旅七一八团三营副营长尹才生。十月，他指令清涧县县长艾善甫组织哥老会码头和黑军“政府”，并指使县府的官员串通土匪，到处抢劫，破坏社会治安。他还伪造八路军臂章及一一五师通行证，发给运输队的高步元等人，冒称八路军私贩烟土，毁坏八路军声誉。他和他手下的一伙贪官污吏，到处敲诈勒索老百姓的钱财，光他自己贪污受贿的就有十万多元。当群众遭遇灾荒时，他又侵吞了救济灾民的大量赈款。何绍南路过延安时，被肖劲光批评了一通，又将他带到毛泽东处，毛泽东当面斥责他是破坏抗战，制造摩擦的专家。虽然何绍南嗫嗫应允以后一定改，但回去以后仍旧不断制造摩擦。一直到王震率三五九旅驻防绥德，并担任绥米葭吴清警备司令以后，针锋相对地同他进行坚决斗争，打掉了他的嚣张气焰。不久，他逃出陕北，到了西安。

　　为了把何绍南彻底赶走，陕甘宁边区政府主席林伯渠和肖劲光联名致电蒋介石、孔祥熙、程潜、蒋鼎文等人，要求惩办何绍南，并委任王震兼任绥德地区专员。电文中说：“现在组织暗杀之黄若霖，虽经撤职；纵兵为匪之艾善甫，虽被关押；贩卖烟土之高步元等，虽已法办...，但发号施令之主谋罪魁何绍南至今逍遥法外，未闻议处。”对于如何处置该犯，毛泽东修改电文时这样写道：请“将该犯官何绍南加以逮捕，并解至陕北，组织巡回法庭，令民众代表参加审判，置之重典，以肃法犯，而快人心。”

　　一九三九年十一月，彭德怀从延安回太行山，路经西安时，在国民党西安天水行营主任程潜处恰好见到何绍南。彭德怀对程潜说：“那些制造摩擦的顽固分子，是秘密的汪精卫，比公开的汪精卫还坏。”当着程潜的面，彭德怀痛斥何绍南：“你就是这样的汪精卫，在陕北做尽了坏事，破坏八路军的抗日后方。”临行时，他又警告何绍南说：“再去绥德当专员，老百姓抓了你公审！”两个月后，何绍南竟然又秘密潜回绥德，鬼鬼祟祟，继续煽动保安队袭击八路军河防部队，先后打死机枪连连长和哨兵多人。肖劲光派队缉拿，何绍南待不下去，便率领七个保安队哗变，逃窜到西北当土匪去了。

　　面对着国民党发起的全国摩擦事件，面对着国民党当局可能转向对日妥协，甚至投降，一九三九年七月七日，中共中央为纪念全国抗战两周年发表对时局宣言，明确提出：坚持抗战到底，反对中途妥协；巩固国内团结，反对内部分裂；力求全国进步，反对向后倒退。一九三九年十月十日，毛泽东在为中共中央起草的决定《目前形势和党的任务》中，将其概括为三大政治口号：坚持抗战，反对投降；坚持团结，反对分裂；坚持进步，反对倒退。

　　第八战区司令长官兼甘肃省主席朱绍良，表面上保持着一副友好姿态，实际上却在推行许多反共、防共措施。他曾宣称，他们的敌人有两个，一个是日本帝国主义，一个就是共产党。他是制造摩擦事件的幕后人物。而当急先锋的是国民党三区行政督察专员兼保安司令钟竟成。国民党五届五中全会之后，即一九三九年二月底始，就不断肆意制造军事摩擦冲突。在国民党五届六中全会提出将政治反共为主改为军事反共为主的方针后，十二月十日，宁县国民党县长率保安队，在胡宗南部第九十七师一部的配合下，袭击八路军驻该县的一个营。他们在事先掘好的地道里埋藏地雷，突然将地雷引爆，造成八路军伤亡过半，营长也受了重伤，顽强抵抗了两昼夜，终因寡不敌众，突围出城，该城遂被顽军占领。

　　与此同时，合水县的国民党保安队为配合宁县顽军的进攻，也向驻该县的八路军一个连袭击，经三小时激战，在八路军军事打击和政治攻势下，顽军缴械投降。

　　十二月十四日深夜，镇原县国民党县长率保安队四百多人，突然向新进驻该城的八路军七七零团二营进行袭击。第二天早晨，胡宗南部第九十七师五十八团步兵一个营、炮兵一个连，又发动进攻，用大炮猛烈轰击二营阵地。二营英勇还击，打死顽军几十名；该营伤亡也较大，一些干部和老红军战士壮烈牺牲了。激战至十六日，二营在得到旅、团首长的批准后，才于当天深夜，从事先挖好的一个城墙洞内，主动撤了出来。

　　中共中央决定发起政治攻势，十二月二十三日以肖劲光名义发出的致国民党电，将上述反共之事诉之，并责：

　　溯自抗战至今，两载有余，我八路军在中央政府及蒋委员长领导之下，协同友军艰苦抗战，我留守部队对于保卫河防边防，巩固抗战后方并无过犯，对于原定二十三县地区并未越出雷池一步。现敌我相距一河之隔，抗战胞泽应如何精诚团结，并御敌寇，岂宜萁豆相煎至于此极。陇东友军，此次突然进攻，并公开声称系奉上级命令，听闻之下不胜骇异。当此日寇进攻政治重于军事，反共邪说，敌实倡之，我应拒之，我公领导群众，主持国策，对此异动，必有合理之主张，除饬职部力持镇静外，敬祈主持公道，制止异动，恢复团结，勿使局部事件，日益扩大，抗战幸甚，法纪幸甚。

　　十二月二十五日，第十八集团军总司令朱德、副总司令彭德怀，第一一五师师长林彪，第一二零师师长贺龙，第一二九师师长刘伯承，陕甘宁边区政府主席林伯渠，陕甘宁边区参议会议长高岗，第十八集团军后方留守处主任肖劲光，联名向全国发表了一份反对枪口对内进攻边区的通电：

　　陕甘宁边区二十三县，尚是二十五年十二月西安事变和平解决后，蒋委员长早已承认之区域，其中包括陇东之庆阳、合水、正宁、宁县、环县、镇原，陕西之淳化、栒邑、鄜县、洛川、安定、清涧、绥德、米脂、吴堡、葭县、靖边、定边及宁夏之盐池，三年以来，均属八路军后方，军民协作，相安无事，前线之军心赖以维持，后方之团结赖以树立。当此在我则抗日第一，团结为先，在敌则政治诱降，反共为亟之际，稍有人心，诚不应挑拨事端，制造摩擦，更不应枪口对内，贻笑友邦。乃自本年三月流行所谓“防制异党活动办法”以来，压迫之风，起于国内。湖南有平江惨案，河北有张荫梧事件，山东有秦启荣之进攻，河南有确山县之流血。而在西北，则高呼消灭边区，打倒共产党，环边区之四周，处处进攻，迄无宁日，以正规之国军，行对内之战斗。于是宁县、镇原则被围两月，栒邑则杀人夺城，鄜县则重兵压境，靖边则扰乱无已，安定则两次袭击，而绥、米河防区域之专员何绍南则日谋所以破坏防军，暗杀八路军人员。然自七月蒋委员长令派周副部长恩来到西北调停后，一时平静，方期摩擦从此消弭，阴霾为之净扫。不意近月以来，情势逆转，且复变本加厉。所谓“处理共产党实施方案”，乃重新发现于各方，而调兵遣将，攻城略地之消息，又不绝于耳矢。蒸日九十七师千余人及保安队袭攻宁县，我驻军罗营长受伤，兵士死伤过半；寒日九十七师二千余人袭攻镇原，我驻军王营死伤百余，两城均被九十七师夺据。现复集中大军准备向庆、合进攻。陕西方面则闻正在计划夺取淳化、鄜县，准备进攻延安。而其欺骗群众动员士兵之口号，则为“共产党捣乱后方”。夫共产党则亦何负于国，何损于民?深入敌后流血苦战者，非共产党领导之八路军新四军乎?力持抗战团结进步，反对投降分裂倒退者，非共产党之一切党员乎?以边区论，共产党几曾越过二十三县以外之寸土尺地乎?攻栒邑、夺宁县，占镇原，而执行其所谓“消灭边区”、“打倒共产党”之任务者究何人乎?大好河山，半沦敌手，而唯此区区二十三县是争，清夜扪心，能不为之汗颜乎?所望我蒋委员长国民政府维护法纪于上，全国党、政、军领袖与各界人士主持公道于下，痛国亡之无日，念团结之重要，执行国家法纪，惩办肇事祸首，取缔反共邪说，明令取消“防制异党活动办法”及“处理共党实施方案”，制止军事行动，勿使局部事件日益扩大。语曰：“其亡其亡，系于苞桑。”国事至此，唯有精诚团结，消弭内争之一法，否则影响前线之军心，动摇抗战之国本。敌攻于外，而自坏其长城，国脉虚危，而自伐其腑脏，我四亿黄帝子孙，真不知其死所矣!迫切陈词，敬候明教。

　　蒋介石看了这些电文之后，立即就看出这些电文或为毛泽东亲自起草，或是在背后坐镇指点。

　　毛泽东确实在逐字逐句地斟酌每一份电文。

　　此时，正值日军第三十七师团向中条山卫立煌部发起第十次进攻之际，也正值阎锡山命旧军向新军背后开枪之时。因此，肖劲光致蒋介石等人的一份通电中，毛泽东反复推敲，最后添加了这样一段话：“目前日寇以一师团之众大举西犯，柳林、军渡相继失守，我河防部队正尽一切力量，予以痛击，连日战斗甚为激烈。大敌当前，覆舟堪惧，后方纷争，实属不宜再有。苟一方拼死杀敌于前，他方复乘机争夺于后，则不啻以刃资敌，前途危险，何堪设想！？”

　　在修改肖劲光致程潜、朱绍良的另一份电文时，毛泽东加了“据闻一切行动均系根据新颁处理共党问题方案，下级不过照此方案执行而已”一句，点明下面的人制造摩擦，上面是有“根”的。

　　毛泽东还以肖劲光名义致程潜的一份电文中写道：“镇宁两城虽被袭占，无辜官兵虽被牺牲，下级人员虽极愤慨，然劲光至今未增一兵，无非体钧座之意旨，本团结之大义，力求和平解决之道。”“职意公平处理，撤兵为先，进占镇宁两城之兵不撤，即无以示诚意而服人心。专员钟竟成实为肇祸之主谋，庆父不去，鲁难未已，施以撤惩，出自钧裁。”

　　在对中共陕甘宁边区发起反共摩擦前，戴笠就特别派张国焘前去西安协助其好友胡宗南。面对中共方面一轮又一轮强势舆论攻击，胡宗南向张国焘求教应对之策。

　　张国焘对胡说道：“毛泽东笔锋夹讽带刺，就事论理，以理论事，在舆论战上，相信国府没有一人是毛泽东的对手。”

　　胡宗南忙问道：“张先生在共党内，与毛泽东不相伯仲，对付毛泽东有何妙方？”

　　张国焘听了，微微一笑，过了许久才神秘说道：“实力，尤其是军事实力，乃决定一切之要素。与其与之打口水战，不如军事上狠狠敲打他一下！”

　　胡宗南神秘地说道：“重庆方面有这个意思，只是怕国际观瞻。”

　　张国焘说道：“你们担心什么，担心苏联？苏联不会管这事。”

　　胡宗南说道：“国内舆论总需顾及嘛。”

　　张国焘说道：“蒋先生是想积极抗战，却没有这个实力；想动摇妥协，又不敢真正谈和；既想积极反共，又不敢彻底破坏统一战线。我说得可对？”

　　胡宗南听了，极为尴尬，干笑了两声，不予回答。

　　张国焘说道：“毛泽东就抓住你们这种心理，提出了所谓的‘人不犯我，我不犯人；人若要犯我，我必犯人’。”

　　胡宗南问道：“那怎么办？”

　　张国焘摇了摇手，说道：“我毕竟是那边过来的，说了就显得我不够君子。”

　　胡宗南求道：“为了国家嘛！”

　　张国焘敛起笑容，说道：“蒋委员长做事瞻前顾后，下不了狠手，要我看，就三策。”

　　胡宗南急问道：“哪三策？”

　　张国焘板起脸，一副成竹在胸的模样，说道：“上策，打而不说。”

　　胡宗南摇了摇头，说道：“小打是可以，大打，重庆方面没有这个决心。”

　　张国焘说道：“中策，边打边谈。”

　　胡宗南为难地说道：“现在不就这样，结果被抓住辫子，说我们破坏统一战线！”

　　张国焘冷笑道：“既然打不了，那只有下策：拖而不决。”

　　胡宗南点了点头，说道：“目前看来，也只能如此了，尤其是陕西方面。我是真想打啊，可是政治上要承担很大风险。”

　　张国焘听了，跷起二郎腿，显出一副鄙夷神色。

　　胡宗南只好觍着脸，求教道：“恕胡某愚钝，还请先生明示玄机。”

　　张国焘笑脸再次一敛，狠狠地说道：“战败了才要承担风险。战胜了，谁谴责你？”

　　最终，朱绍良派了保安处参谋长李学模作代表，中共方面则派谢觉哉为代表，进行谈判。对于如何进行谈判，毛泽东专门给谢觉哉写了一封指示信：

　　“谢老：谈判条件（甲）陇东六县（环县，庆阳，合水，宁县，正宁，镇原）属边区二十三县范围，地方行政应即全部移交边区管辖，杜绝一切纠纷之源；（乙）边区及八路军保障不向六县境外越出一步；（丙）在上列两条基本原则下具体解决彼方从六县撤退军队保安队行政机关及此次纠纷中双方交换俘虏等事；（丁）如彼方不愿照此解决，则我只能承认双方停止冲突，暂维现状，交换俘虏，其他问题，由双方中央解决。”

　　谈判从一九三九年底开始，持续到翌年二月间。由于国民党采取拖而不决策略，最后还是像毛泽东信中最后一条所说的，双方代表只达成了一个“暂维现状，听候双方中央解决”的协议。