新四军四个支队挺进苏南、皖中之后，虽然到一九三八年底短短的半年之内，不仅立稳了脚跟，还消灭了日军，自身也得到长足的发展。可是，这与八路军在华北的发展相比，依然是滞后。

　　国民党吸取放弃华北后八路军在敌后大发展的教训，一方面在华中大撤退时留下了部分正规部队，另一方面又对新四军的活动范围加以限制和防范，严格规定新四军在防区驻防，不得越界。

　　华中地区新四军及地方武装，因受主持长江局工作的王明推行的右倾投降主义的影响，王明否认抗日统一战线中的独立自主原则，主张抗日民族统一战线中“一切经过统一战线”，“一切服从统一战线”，放弃党对统一战线的领导权。新四军领导人项英偏偏崇信从苏联来的王明，亦步亦趋，因而新四军未能在苏、浙、皖广大地区失陷后，适时向敌占区挺进，大力开展敌后游击战争，建立抗日根据地，丧失了许多有利时机。

　　与此同时，新四军领导人项英与军长叶挺间也矛盾重重。

　　新四军为南方游击队组成，这是一支吃过国民党军围剿无尽苦头的部队，无数的战友甚至亲人就死在国民党军枪下。因此，新四军从骨子里就不信任国民党军。为了抗战，为了民族大义，游击队员们放下仇恨，穿上了代表国民党军战斗序列的新四军服。

　　虽然叶挺很早就参加了革命，但是离开党、离开军队已经十年之久，为了维护统一战线，中共中央并没有恢复叶挺的党籍。这样一来，作为新四军军长的叶挺就成为了党外人士。

　　中国共产党军队的一条重要组织原则是党指挥枪。

　　叶挺作为军长是新四军总指挥，然而军队的一切行动都得听党的指挥，可是，作为军长的叶挺却不能参与军委新四军分会。这就从组织上形成了不可避免的矛盾。

　　共产党是最讲究党的原则，对党忠贞，保守党的秘密，坚决执行党的任务，等等。作为老共产党员的项英，其党性特别强，绝不可能违反党的原则而将党内之事向党外人士透露。虽然中央领导要求项英要信任叶挺，要支持叶挺，军事上要由叶挺负责。但实际上是，军事一切行动都是由中共中央军委决定的，或由军委新四军分会决定，结果就造成项英是实际的领导者，而叶挺只是执行者。由于叶挺被排除在军委新四军分会之外，就成了决策圈外者，即使项英向叶挺咨询、商讨，作为圈外人，叶挺也不敢过于干涉党内之事。

　　因此，叶挺、项英之间的矛盾是由组织结构造成的，而非个人之间的恩怨。

　　当然，由于经历不同，工作环境不同，面临的任务不同，二人生活方式也会不同。项英长期在苏区和游击区工作，剃着光头，穿着与战士一样的土布军服，系腰带，打绑腿，与战士吃着同等食物，和战士们同甘共苦，保持着共产党干部艰苦朴素的作风。叶挺原为国民党军官，后来在海外生活多年，担任新四军军长后常要与国民党要员交往、交涉，自然穿着将军服或时髦的皮夹克、手持金属手杖、脖挎照相机或望远镜等等，与新四军广大指战员形成巨大反差。

　　叶挺擅长的是率领军队冲锋陷阵，而新四军的作战方式基本是游击，是细工出慢活，这也是叶挺很难融入新四军指挥体系的原因之一。

　　新四军所处环境极为危险、复杂，周边不是日军就是国民党军，新四军是在日军、国民党军夹缝中求生存、求发展，遇到情况、情势瞬息万变，对错难分。因此在具体工作中，叶挺与项英难免发生分歧，两人都以领导自居，矛盾就越积越深。项英以党外人士对之，叶挺心灰意冷。

　　国民党当局只给新四军一个丙级师的军费，以致新四军饷款不济、军食不足、军装不备、弹药不充、枪械不补。

　　一九三八年六月初，叶挺为解决新四军的经费问题，来到武汉。他向驻汉的中共中央长江局领导周恩来、叶剑英等汇报工作，倾诉了自己虽是军长却又有职无权的苦衷，并建议成立一个共同议事的新四军委员会，以解决这一问题。周、叶即于当日便向延安发了一个电报，请求中央批准叶挺的建议。中共中央很快作了批复，回电表示“同意组织新四军委员会，项为主任，叶为副”。但由于项英对此抱有抵触情绪，新四军委员会虽然成立了，但实际上并没有发挥多大作用。叶挺依然没有发言权。自尊心很强的叶挺感到难以忍受，遂致电长江局，表示准备辞去新四军军长职务。八月二十八日，王明、周恩来、博古复电表示挽留：“项英赴延安开会，新四军工作请你实际负责。待会议结束后，我们拟去一人帮助检查整理新四军工作。”九月，项英去武汉述职，随后又由武汉去延安参加中共六届六中全会。

　　此间，叶挺也离军出走，回到广东老家。

　　九月二十九日至十一月六日，在延安桥儿沟召开中共六届六中全会，批判了王明的右倾投降主义，决定撤销长江局，设立中原局和南方局，由周恩来任南方局书记，董必武任副书记；刘少奇任中原局书记。结束了王明对华中地区的错误领导。

　　在粤期间，叶挺接受余汉谋的邀请，准备出任东江游击司令。但对于这一任命，中央认为不妥。中央认为，华中的战略地位比华南更重要，若叶挺不回新四军，势必引起蒋介石的不满，从而影响国共两党的统战关系。中央通过在粤的廖承志，将这个指示传达给了叶挺。

　　参加完中共六届六中全会、接替王明出任中共中央南方局书记的周恩来一回到重庆，便发电报请叶挺返渝。鉴于此，叶挺只好回到了重庆。周恩来把党中央希望叶挺留在华中发挥更大作用的意见，再次面告叶挺。叶挺表示，愿意顾全大局，但仍有与项英难以相处的种种顾虑，不愿再回皖南。他问周恩来，可不可以让他到八路军去直接带兵打仗？针对叶挺想去八路军的想法，周恩来明确指出，华中战略地位非常重要，而且经两党商定的新四军军长职务，不好随意变动。同时告诉叶挺，经过他的建议，党中央同意新四军委员会改由叶挺任正职，项英为副职。军事工作多交叶挺办理，项英实际为政委。并在全军再次进行教育，确立叶挺的军长权力。对项英在新四军发展方针和内部团结方面所犯错误，党中央很重视，正在设法纠正。

　　鉴于项英在六中全会上对王明右倾投降主义错误态度暧昧，中央对他在会后能否在新四军中贯彻执行会议精神很是担心，故授权周恩来在适当的时候到皖南去一趟，就新四军贯彻六中全会的决议和解决叶、项矛盾等问题，给予指导和推动。

　　一九三九年二月二十三日，周恩来到达安徽泾县云岭新四军军部。

　　为了保证党的六届六中全会确定的战略方针在新四军中真正得到贯彻，周恩来在军部进行了许多重要活动。由于项英对于党中央早在一九三八年五月便已决定的新四军向东向北发展的战略方针，始终抱着将信将疑、既执行又打折扣的错误态度，而是总想实施他自己的向南发展的想法，因此周恩来此行还负有重申党中央的正确战略方针，纠正项英在这方面错误的重要责任。

　　为了让项英的思想能够转变，周恩来特意与项英下了一盘围棋。

　　一边下，周恩来一边说道：“皖南新四军一面临敌，三面受围，蜷缩在横宽约一百公里，纵深不足五十公里的狭长地带：前方长江沿岸据点被日军占领，军部背后又是剿共最得力的国民党顽固派顾祝同的第三战区司令部驻地，稍有不测，将没有回旋的余地。向南发展就好比白子聚集在南边，黑子还要硬往上凑，结果是地盘占不到，还有可能被吃掉。向北发展呢，北边山东有我们队伍，且正在向苏北发展，如果我们能够向皖东发展，进而向苏中发展，那么皖东、苏中、苏北、山东就可能连成一片，这么一大块，白子想吃我们就不容易了！”

　　下了这盘棋后，项英转向一旁观棋的叶挺问道：“叶军长以为呢？”

　　叶挺答道：“恩来的白子聚集在南，你的黑子散落在北大片地区，就地盘来说，你赢了。”

　　项英听了哈哈大笑。

　　周恩来、项英、叶挺经过商量，决定新四军的战略方针按照中央要求走，即：向北发展，向东作战，向南巩固。

　　可是，项英依然是顾虑重重，说道：“国民党方面严格限制我们在防区外活动，甚至经过防区都需要开路条，我们向外发展，会不会引起反对、冲突？”

　　周恩来说道：“我们八路军、新四军不是从国民党手中要地盘，而是从日军手中抢地盘，于国于民有利。现在闽浙赣日军少或无，我们往南发展，自然会遭到国民党当局的反对。皖东、苏中、苏北、山东，是失陷区，国民党军少或无，我们向这些地区发展，国民党当局反对是没有道理的。新四军发展华中的三条原则，即：一，哪个地方空虚，就向哪个地方发展；二，哪个地方危险，就到哪个地方去创造新的活动地区；三，哪个地方只有敌人伪军，友党友军较不注意没有去活动，就向哪里发展。”

　　听了这话，叶挺颇为激动地说道：“听君一席话胜读十年书，今后，新四军方向明确，前途光明！”

　　为调解叶、项关系，周恩来向新四军领导人传达了中共中央关于叶挺工作安排的重要意义，就由来已久的叶、项关系问题批评了项英。周恩来专门指出:“中央认为叶挺作为党外人士是暂时的，这对国共合作更为有利，如果不是考虑这一点，他的党籍问题很容易解决的。而且我本人就很愿意，且随时准备作为叶挺同志入党介绍人。”

　　周恩来要求项英主动地采取团结叶挺的具体行动，并严肃指出：“团结叶挺是新四军内部团结的关键所在，这是一件大事，如果处理不好，就要犯错误。”

　　对于周恩来的耐心劝导、批评，项英表示愿意接受。他在周恩来主持的军部领导人会议上，作了自我批评，主动提出将军事指挥权、军事干部的安排权交给叶挺。

　　新四军第四支队，辖第七、八、九团，高敬亭任支队司令员。第七团由高敬亭领导的红二十八军改编，第八团由周骏鸣领导的桐柏山游击队改编，高敬亭又从第八团中分出一部成立第九团。中共中央原定由黄麻起义领导人之一的郑位三担任第四支队政委，被高敬亭拒绝，而要求同为黄麻起义领导者的戴季英担任。

　　早在一九三八年三月中旬，根据中央“高敬亭部可沿皖山山脉进至蚌埠、徐州、合肥三点之间作战”的命令，全支队在皖西集中后向皖中进发。由于高敬亭对中央的东进决策有抵触，所以部队下山后，他大部分时间都以养病为由住在后方，将部队交给支队参谋长林维先和政治部主任戴季英率领在皖中游击，但不准向皖东敌后挺进。这就引起了中共中央及新四军军部的强烈不满。四月中旬，张国焘叛逃国民党，并到处发信联络其旧部反水。鉴于高敬亭是张国焘到鄂豫皖后考察提拔的干部，长江局特地委派在湖北威望极高的董必武专程赴皖中舒城，向高敬亭当面传达中共中央关于开除张国焘党籍的决定，鼓励他坚定立场，革命到底。六月下旬，高敬亭听说戴季英在部队树立自己威信，又与司令部机要员江腾蛟来往密切，怀疑戴季英背着他向军部打小报告，怕时间长了控制不住部队，一怒之下赶到机要科所在地舒城新开岭，抄起鞭子拷问江腾蛟，要他承认自己参加了托派并逼其交代上级介绍人。高敬亭在红军时期就被誉为“肃反专家”，处死过不少人，他要在四支队搞肃反的消息不胫而走，引起部队骚动，同为肃反专家的戴季英惊骇不已，与其他外来政工人员连夜逃离。此次事件被称为“新开岭事件”。

　　为了推动第四支队向东发展，新四军军部遵照中共中央指示，命令第四支队第八团率先向皖东发展。一九三八年八月，第八团由舒城西汤池出发，越过淮南路，进入皖东，先后在肥城、巢北、含山、全椒、滁县一带展开。

　　一九三八年十一月，日军占领皖南的铜陵、繁昌等地。十二月，新四军第三支队奉国民党第三战区令，由青弋江一线调至铜陵、繁昌沿江地区，担任长江沿岸的防御作战任务。第三支队第五团于十二月底击败日伪军二百余人，乘胜占领繁昌县城。

　　繁昌江北即是无为县。

　　十一月中旬，新四军军部按照毛泽东的指示，派军参谋长张云逸到江北，传达中央和军部指示，争取和推动高敬亭部东进。张云逸到江北后，与戴季英一起来到安徽战时省会立煌县，同安徽省政府主席、第五战区第二十一集团军总司令廖磊会商，双方指定皖东地区为第四支队活动范围，划无为县为江北新四军与皖南军部的联络通道。廖磊还批给新四军一个江北游击纵队的番号，任命戴季英为纵队司令员，由省府供给给养。这个会商结果是有利于新四军东进和发展的，却遭到高敬亭的反对。张云逸无奈，只得审慎地采取率领周骏鸣第八团和江北游击纵队东进的实际行动，来影响和推动整个四支队东进。而高敬亭和四支队主力第七、九团却始终在淮南铁路以西徘徊不前，并企图把部队拉到怀宁、桐城、庐江一带开辟背靠大别山的根据地。

　　四支队在皖中盘亘不东，同样引起蒋介石的极度不满。一九三九年一月，蒋介石亲自电令四支队必须将淮南铁路以西以及舒城为中心的广大地区让出来。为维护统一战线，项英答应了蒋介石的要求。高敬亭向新四军参谋长张云逸反映了不同意见，陈述在舒、桐、庐地区建立根据地，具有地势地形有利、党组织和群众基础好等六大优势，但没有得到认可。带着满腹意见，高敬亭于三月底率支队队部由舒城推进到合肥众兴集。但时隔不久，高敬亭因病而返，并带回手枪团和特务连。

　　这期间，国民党桂系军队也由大别山向皖东伸展，企图把新四军挤出皖东地区。在此形势下，为了加强和统一指挥新四军江北部队，叶挺、项英于三月三十日致电毛泽东、刘少奇，提出拟在江北设立指挥部。中共中央迅速批准叶、项的建议，并发出关于发展华中武装力量的指示，指出华中是我党发展武装力量的主要地域，并在战略上华中亦为联系华北、华南之枢纽，关系整个抗战前途甚大，并要求抽派干部到江北去。